miércoles, 16 de enero de 2013

Una Estrategia para la Reforma de las #TIC en la Administración

Artículo facilitado para su publicación de anuario de la revista Computing, con el trasfondo de las propuestas de ASTIC para la reforma de la Administración enviadas a la Comisión de la Reforma.

El artículo original ha sido ampliado para incluir referencias posteriores al momento de su escritura inicial, ampliado más allá de las limitaciones editoriales y con la inclusión de enlaces a referencias y corregido en alguna errata. 



Hace ya unos meses, el profesor Francisco Longo publicó el brillante artículo "Menos de lo mismo no es reformar la Administración" en el que comenzaba por analizar tres presuntas disfunciones sistémicas de nuestra Administración (tamaño, exceso de gasto y fragmentación), para concluir que dichas disfunciones eran contemplar la foto fija y no entrar a buscar las soluciones estructurales necesarias para la creación de una Administración moderna, eficiente y eficaz. Soluciones de las que, a continuación, exponía su visión.

El artículo era una denuncia de la tendencia actual a resolver cualquier disfunción administrativa mediante el adelgazamiento sin valorar el impacto de cada recorte. Cabría recordar, como escribía Seth Godin, que las dietas de choque nunca son la solución si, al mismo tiempo, no se introducen nuevos hábitos, si no nos reinventamos, el esfuerzo es en vano. Hacer menos con lo mismo, y de la misma forma, sólo conduce a obtener menos, tanto en términos de cantidad como de calidad.

No esperamos llegar a la altura dialéctica del profesor Longo, pero no podemos resistirnos a tratar de hacer un análisis similar para la situación de las TIC en la Administración General del Estado, dado que las disfunciones que sobre ellas se indican en ocasiones, son similares a aquellas que el profesor Longo analizaba para la globalidad de la Administración.

Para comenzar, se califica de excesivo el número de recursos humanos propios dedicados a las Tecnologías de la Información en la Administración General del Estado. Según los datos recogidos en el Informe Reina 2011, el total de efectivos que prestan servicios en este ámbito de actividades no alcanza el 2,40% del personal al servicio de la Administración General del Estado. Mientras, el subconjunto de los profesionales  públicos TIC que nos dedicamos a la dirección de proyectos y recursos somos alrededor del 0,02% del personal de la Administración General del Estado. Dicho informe refleja, además, una tendencia a la disminución de estos porcentajes, tanto más preocupante debido a la creciente digitalización de nuestra Administración. 

Para continuar, se ha subrayado en ocasiones el excesivo gasto en Tecnologías de la Información de la Administración General del Estado. Atendiendo al informe de presupuestos de Tecnologías de la Información de la Administración del Estado del año 2010, la suma de los gastos de personal, mantenimiento e inversión en este ámbito supusieron un 4,70% de los gastos totales por estos conceptos en la Administración General del Estado. Mientras que, en otras organizaciones y administraciones es superior, como el caso de la Administración de la Generalidad de Cataluña, donde supuso cerca del 7% (600 millones sobre el presupuesto de capítulos 1,2,6 de Generalidad) .

Y, finalmente, se realiza una crítica sobre la fragmentación de las actividades tecnológicas en la Administración General del Estado. La existencia de unidades administrativas con este fin en cada Ministerio y organismo, tiene su espejo en la multiplicidad de unidades dedicadas a los servicios comunes de cualquier organización dentro de la Administración. Ciertamente, es mejorable una situación en la que, por ejemplo, existe una aplicación diferente de gestión de vacaciones en cada entidad pública. Sin embargo, carece de sentido la optimización del medio si no se realiza una optimización de los procesos y unidades que el medio soporta, en el caso del ejemplo, las unidades de gestión de personal. Si bien una buena aplicación informática horizontal puede ayudar en este proceso.

La respuesta de los sucesivos gobiernos hasta ahora ha pasado por  la reducción progresiva de los presupuestos dedicados a las Tecnologías de la Información, que han tenido recientemente reflejo en la prensa especializada. Hasta un 55% ha bajado el volumen de las licitaciones tecnológicas en la Administración General del Estado en los nueve primeros meses de 2012. Estas medidas coyunturales no abordan el reto estructural necesario para aprovechar todo el potencial que la tecnología ofrece a las necesidades de las Administraciones Públicas. 

A nuestro juicio, la reforma de las TIC en la Administración General del Estado no puede afrontarse de modo aislado, sino dentro de una reforma general de los recursos comunes, que debería tener lugar en el marco de una reorganización interna de los Ministerios, Organismos Autónomos y Entidades Empresariales en lo relativo a la gestión de los recursos comunes (más allá de las TIC tal y como se ha hecho en Reino Unido con su estrategia de Centros Compartidos) y  que deberá ser asignada a una única entidad administrativa, bajo la figura de una Secretaría de Estado o Agencia Estatal (o como en el Reino Unido un número limitado de centros de servicios).

En este marco de reorganización interna, la reforma de la gestión de las Tecnologías de la Información en la Administración General del Estado giraría alrededor de tres ejes (aunque el hecho de la creación de una Secretaria de Estado o Agencia Estatal podría considerarse el eje cero).

El primero sería  la creación de la figura del Director Ejecutivo de Información (Chief Information Officer, CIO en inglés), como máximo responsable de las estrategias y recursos dedicados a las Tecnologías de la Información, ubicado en el máximo nivel ejecutivo del referido Ministerio o Agencia, tal y como se hizo con la Administración Obama. Este CIO, de acuerdo a la visión de la OECD,  sería responsable de:
·      Desarrollar una visión común para los proyectos TIC y fijar objetivos.
·   Velar por la eficiencia de los recursos empleados en las TIC dentro de la Administración General del Estado.
·      Asegurar el compromiso de los empleados públicos con esa visión.
·      Desarrollar una aproximación enfocada en el ciudadano.
·   Crear la conciencia y desarrollar las habilidades de los empleados públicos, impulsando soluciones innovadoras a los retos organizativos.
·      Orientar la adopción de la tecnología como catalizador de los servicios al ciudadano.


Como punto de partida de la transformación de la función de las TIC, el CIO desarrollaría un plan de actuación que tendría como objetivo alcanzar la provisión y gestión centralizada de las infraestructuras TI, que abarcaría  los servicios de telecomunicaciones, las infraestructuras de procesamiento, las aplicaciones comunes, las herramientas de productividad personal y las aplicaciones que soportan procesos horizontales.


El plan señalado sería articulado en tres fases:
  1. Análisis de la situación de partida, y cuantificación de los objetivos parciales y globales. 
  2. Establecimiento de medidas a adoptar, con el calendario asociado, objetivos, recursos, indicadores de avance y elementos de control 
  3. Ejecución de las medidas y seguimiento periódico para la realimentación del plan

El segundo eje reforzaría la conexión entre el negocio y los responsables de Tecnologías de la Información de los Ministerios y organismos o CIOs sectoriales. Sobre las infraestructuras y servicios TIC del catálogo de provisión centralizada gestionado por el CIO de la Administración General del Estado, los CIOs sectoriales serían los responsables de las aplicaciones propias del área de acción pública de cada Ministerio u organismo, que soportan la ejecución de políticas públicas sectoriales. Este realineamiento puede verse, consecuentemente, como la evolución de la figura del responsable sectorial de Tecnología de la Información o CIO sectorial hacia la de responsable de digitalización (CDO, Chief Digital Officer). Tal y como en una reciente entrevista afirmaba, "El CIO de la Administración no es incompatible con las Subdirecciones Generales TIC existentes".

Como instrumento clave en las relaciones entre CIO de la Administración General del Estado y CIOs sectoriales (o CDOs) figuraría un Consejo de CIOs, similar al existente en el Reino Unido o Estados Unidos, y, como estos, podría incluir CIOs de otros niveles territoriales. Este foro sería el ámbito para compartir y definir estrategias comunes para la mejora de los servicios públicos mediante las Tecnologías de la Información, así como para la integración entre infraestructuras y servicios comunes y servicios sectoriales. Es decir, una actualización de instrumentos de gobernanza existentes como la Comisión Permanente del Consejo Superior de Administración Electrónica al nuevo escenario de la existencia de un CIO y su oficina ejecutiva que a continuación se describe.

El tercer y último eje  sería  crear una oficina del CIO de la Administración General del Estado. Esta oficina tendría la responsabilidad de la ejecución del plan de acción diseñado por el CIO, y consecuentemente, de la gestión del personal y los créditos de los Ministerios, Organismos Autónomos y Entidades Empresariales que le fueran adscritos como consecuencia de su asunción del catálogo de servicios e infraestructuras de gestión centralizada.  Esta oficina tendría como cometido la definición de arquitecturas y estándares, gestión financiera y del portafolio de proyectos, oficina de dirección de  proyectos e identificación de las necesidades de negocio comunes a las unidades Administrativas.

La implementación de una reforma estructural como la arriba planteada sería susceptible de incurrir en costes iniciales de creación de estructuras, que obviamente habría que minimizar. Sin embargo, la creación de un figura con liderazgo reforzado como la de un CIO de la Administración permitiría acelerar políticas de digitalización, algunas de ellas en curso, y que supondrían eficiencias económicas estructurales para Sociedad y Administración. Dos ejemplos de las políticas que se verían aceleradas por una figura de fuerte capacidad ejecutiva como el CIO son la digitalización incremental de los procedimientos de la Administración o la explotación de la información pública con carácter interno (big data) o externo (opendata). Ambos ejemplos, son propuestas que también recogíamos en las contribuciones de ASTIC a la Agenda Digital para España.

Sin duda, un proyecto ambicioso como el descrito  sólo puede realizarse contando con las personas adecuadas. En el caso que nos ocupa, toda esta transformación solo podrá realizarse apoyándose en profesionales que aúnen el conocimiento de las necesidades del sector público y la experiencia en resolverlas  mediante las soluciones tecnológicas precisas. Son las dos capacidades que los profesionales públicos de las Tecnologías de la Información que ASTIC representa sabemos, podemos y queremos aportar. Por eso de modo participativo en la asociación, a propuesta de su Junta Directiva, se ha elaborado el documento de propuestas "Una Administración General del Estado para la Sociedad de la Información".

Porque salir de la Administración del siglo XX y construir la Administración del siglo XXI sólo es posible con la tecnología como piedra angular, queremos ser parte del debate de su reforma, incluidos nosotros mismos. ¿Cuando empezamos?

6 comentarios:

  1. Comparto la propuesta. Hace falta una visión global de los sistemas de información en la Administración pública y hay que tener capacidad de llevar a la práctica una política informática común. Y esta política tiene que ser compatible, como bien señalas, con la visión sectorial de cada "negocio".

    Añadiría que las soluciones comunes solo son posibles si se trabaja en la estandarización de los procesos y de las tecnologías, como se está haciendo, al menos en parte, con las normas técnicas de interoperabilidad, que me parece un trabajo magnífico.

    Sin abordar la reforma de las TICs en el sentido que se propone en este artículo será muy difícil avanzar hacia la Administración que requiere la ciudadanía de nuestro tiempo.

    Emilio, creo que estáis haciendo un gran trabajo en ASTIC, no solo para el beneficio corporativo de vuestros asociados, sino para la mejora de la Administración en su conjunto.

    Espero que tengáis capacidad de trasladar estas propuestas a las personas que tienen la competencia para tomar este tipo de decisiones y que ellas tengan la clarividencia de entenderlas y adoptarlas.

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  2. Este documento está cargado de sentido común y de verdad. Coincido con Iñaki Ortiz en que, ojalá tengáis la capacidad de trasladar estas propuestas a las personas que tienen la competencia para tomar este tipo de decisiones, y que ellas tengan la clarividencia de entenderlas y adoptarlas, por el bien de la Administración y sobre todo, de la Sociedad a la que sirve.

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  3. Iñaki y Anonimo, muchas gracias por vuestro apoyo. Si creemos que nos asiste la razón en nuestras propuestas, que pueden ser un punto de partida para que lo tome quien tiene que tomar las decisiones, en el caso ideal dentro de un diálogo para explicar aquello que queda corto en un documento necesariamente sintético.

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  4. Estoy totalmente de acuerdo con el artículo, sin embargo no puedo dejar de hacerme un planteamiento:

    ¿En el papel suena muy bien, pero quién sería ese CIO?

    El planteamiento viene porque he trabajado con direcciones generales de tecnologías y la capacidad de visión de las personas que dirigen proyectos, las capacidades técnicas de sus técnicos tienden a nulo. Y no exagero, créanme, cuándo digo que sólo algunos casos son salvables, excepciones eclipsadas por un gran número de gestores/técnicos que no han hecho el esfuerzo por renovarse en los últimos 15 años.

    En un panorama en el que los ministerios son liderados por personas sin contacto real de las áreas que en ellos se gestionan, en un país dónde todos los gestores sólo tienen formación política - en el mejor de los casos - , aplicar esta reforma sería abrir una gran brecha. Yo no asumiría los riesgos.

    Si en algún momento se demostrase una gestión responsable en otras áreas, todo cambiaría.

    Sin embargo, comienzo el día con la ilusión de que en organismos públicos hay personas que demuestran tener un poco de visión escribiendo artículos como este.

    Un saludo.

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    1. Gracias por el piropo final, Juan.

      Coincido contigo en que existen riesgos en hacer propuestas, pero de no hacer propuestas, de estar permanentemente parados es de donde viene el riesgo real. Cuando no hay cambios, cuando el agua no fluye ni se mueve, se estanca,

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  5. Emilio, por mi empezamos ya.

    El problema, como dice Juan, es que los de arriba entiendan la necesidad y la urgencia de funcionar todas las AAPP de forma coordinada, sin perder tiempo y recursos en reinventar nuestra propia rueda.

    Ánimo, ya sabes que lo difícil se consigue y lo imposible se intenta.
    Un besote

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